L’information, donnée par La Libre il y a trois semaines, est sans doute passée inaperçue. La Belgique et les Pays-Bas ont convenu de s’échanger des bouts de territoire au nord de Visé, pour simplifier le tracé de leur frontière commune. Après l’opération, la Belgique (ou, pour le dire autrement, la Wallonie) aura perdu 14 hectares. Insignifiant ?

Ce n’est pas l’avis de Jacques Lenain, qui s’en explique dans le texte ci-après. Une fois de plus, cet ancien haut fonctionnaire français nous livre une expertise interpellante, où il est notamment question des limites de la région bruxelloise.

PROJET BELGE DE CESSION D’UN TERRITOIRE WALLON À LA HOLLANDE, SANS CONTREPARTIE. POURQUOI  CE CADEAU GRACIEUX ?      

Selon le quotidien « La Libre » du 7 novembre dernier, une commission internationale belgo-hollandaise a conclu, en mars dernier, un projet d’échanges de territoires entre le Royaume de Belgique et celui des Pays-Bas hollandais. Côté belge, les territoires en cause concernent exclusivement la Wallonie. Or ce projet, dans la présentation qu’en donne « La Libre », est déséquilibré, puisque la Wallonie abandonnerait une étendue plus grande de territoire que celle qu’elle recevrait, ce qui est contraire aux pratiques internationales en la matière. Ce projet doit encore être acté par les deux gouvernements, puis ratifié par les parlements des deux pays avant de recevoir force exécutoire. Il est donc encore temps de vérifier si la présentation qu’en donne « La Libre » est exacte, de s’interroger sur son étrangeté, d’exiger sa correction si elle est justifiée, et de tirer quelques enseignements de son existence.

1. Sur le principe et dans sa globalité, un projet légitime. Faire coïncider la frontière avec le lit central de la Meuse.

Tout d’abord, évitons tout malentendu : le bien-fondé de l’opération, prise dans sa globalité, n’est guère contestable, a priori : rectifier la frontière belgo-hollandaise (donc wallo-hollandaise en l’espèce, compte tenu de la fédéralisation/régionalisation du pays) pour la faire coïncider avec le cours central du fleuve est probablement une bonne chose.

Comme le relate « La Libre », et comme l’illustre la carte éclairante qui accompagne l’article, la modification du cours de la Meuse, là où elle fait frontière entre la Belgique et Hollande, a créé des portions de territoires géographiquement isolés, sous la forme de trois petites presqu’îles situées de « l’autre côté » donc du « mauvais côté » du fleuve. Soit deux portions belges situées du côté hollandais du fleuve, et une portion hollandaise située du côté belge. La portion hollandaise jouxte l’écluse de Lanaye. La première portion belge est située en face du village de Lanaye. La seconde portion belge, de loin la plus importante, qui porte le nom de presqu’île Ilale, se situe à la hauteur de la jonction du fleuve et du canal, face au hameau du Petit-Lanaye. Ces trois semi-enclaves sont difficiles à gérer par l’entité territorialement souveraine. Aussi, procéder à l’échange de ces territoires et des souverainetés correspondantes paraît donc, de prime abord, de bonne administration.

Du coup, on ne peut s’empêcher de remarquer qu’une situation très similaire concerne l’Escaut, entre Flandre et Wallonie, plus précisément entre Helchin et Escanaffles (côté wallon). La rectification du cours du fleuve a provoqué la constitution d’une quinzaine de semi-enclaves, wallonnes côté flamand du fleuve, comme flamandes côté wallon… Ces semi-enclaves sur l’Escaut, situées du « mauvais côté » du fleuve, sont donc bien plus nombreuses et tout aussi difficiles à gérer par les deux Régions que le sont les trois en cause sur la Meuse par les deux États belges et hollandais. On peut donc déjà s’étonner que ce qui paraît nécessaire sur la Meuse, entre Belgique wallonne et Pays-Bas hollandais, ne le soit pas aussi et d’abord sur l’Escaut, entre la Wallonie et la Flandre belges…Voilà un premier mystère.

2. Dans son contenu, un projet très défavorable à la Wallonie. Une cession « gracieuse », sans contrepartie, soit une perte nette de 14 hectares au seul profit de la Hollande.

Comme « La Libre » le dit, « la Belgique et la commune de Visé, en particulier, perdront environ 14  hectares ». Voilà qui est très étonnant pour toute personne qui connaît les pratiques internationales, constantes, en matière d’échanges de territoires entre États souverains. Pour justifier cette cession « gracieuse », le fonctionnaire belge en charge directe du dossier (le commissaire de l’arrondissement de Liège) invoque, dans les explications qu’il donne à « La Libre », la « contribution » de la Hollande à la réalisation de la nouvelle écluse géante de Lanaye, dite 4ème écluse (l’accord de principe hollandais date de 2001, les travaux ont débuté en 2011). Il se trouve, effectivement, que cette réalisation empiète, très légèrement, sur le territoire hollandais, justement sur la portion qui doit être cédée à la Belgique, et que la Hollande, en partie pour cette raison, participe au financement des travaux, dans la proportion d’un neuvième de l’effort belge.

Mais une telle « explication » est confondante à plus d’un titre. Car, pour qu’elle fasse sens, il aurait fallu que cette « contrepartie » territoriale belge à la « contribution » hollandaise à la réalisation de la nouvelle écluse géante de Lanaye soit évoquée dès la conclusion des accords belgo-hollandais relatifs à celle-ci. Plus exactement, il aurait fallu que ces accords écrits belgo-hollandais contiennent une référence à la rectification de la frontière fluviale, et, surtout, le principe de l’abandon sans contrepartie par la Belgique d’une portion de son territoire, voire la mention de la surface de celui-ci. Car, sans ce lien juridique entre les deux dossiers, rien n’oblige la Belgique à consentir, maintenant, plusieurs années après les accords précités, à une telle contrepartie.  Or il semble bien que ce lien n’existe pas. Ce point doit être parfaitement clarifié.

Certains dirons, une quinzaine d’hectares, voire moins, c’est un « tout petit enjeu », qui ne mérite pas qu’on s’y arrête. Erreur, car, en matière de territoires « nationaux », il n’y a pas d’enjeux qui soient traités « petitement », comme il est aisé de le démontrer, et ce qui sera fait ci-après. Il faut souligner aussi que la zone où se situent les échanges territoriaux prévus est stratégique pour la Wallonie puisqu’elle fait partie complètement de l’axe majeur de communication (voie d’eau, autoroute, route, voie ferrée), et du seul, qui la relie à la Hollande.

D’autres évoqueront la volonté de maintien d’un « bon voisinage » pour justifier ce sacrifice belgo-wallon au bénéfice de la Hollande. C’est là une « explication » complètement hors sujet. Tous les États qui sont capables de procéder à des échanges de territoires frontaliers, et ils sont nombreux à l’avoir fait, sont le plus souvent en « bon voisinage », mais ils y procèdent pourtant tous de manière parfaitement équilibrée, un m² pour un m². Autrement dit, cette pratique de compensation territoriale intégrale est universelle. Ce qui rend tout à fait étrange l’opération, telle que présentée par « La Libre »… Une « étrangeté » qui ne serait possible que parce qu’il s’agit de la Belgique, pays tout particulièrement « étrange » ?  C’est bien ce qu’il faut tenter d’éclaircir.

3. Un projet contraire aux pratiques entre États, comme le démontre une série d’exemples proches.

De tels échanges de petits territoires frontaliers, pour des raisons pratiques, fonctionnelles, sont presque monnaie courante entre les États. Ainsi, pour s’en tenir à des États européens proches de la Belgique, et à la France tout particulièrement, plusieurs échanges de ce type peuvent être recensés, depuis la fin de la seconde guerre mondiale, entre elle et certains de ses voisins.

Avec la Suisse, plus de dix ajustements territoriaux ont ainsi été réalisés avec la France entre 1949 et 2003. Le principal a porté en 1956 sur la zone aéroportuaire de Genève où la France a échangé 0,87 km² de territoire (87 ha) pour permettre à la Suisse de procéder à l’extension des pistes. Un autre a porté sur 0,08 km² (8 ha) en 1996 pour la construction d’un nœud autoroutier, côté français, près de St-Julien-en-Genevois, avec comme contrepartie le désenclavement du village suisse de Soral.

En 2001, la France et l’Andorre ont échangé 1,5 ha pour que l’Andorre puisse construire (au Pas de la Case) un viaduc de contournement prenant appui de l’autre côté de la frontière.

Et, en 2006, la France et le Luxembourg ont rectifié leur frontière commune, pour deux surfaces respectives de 9 ha, afin de faciliter la reconversion des friches industrielles d’Esch-Belval, côté luxembourgeois, avec la création d’un accès côté français.

Ainsi, pour toutes ces opérations, les territoires échangés sont de superficie strictement identique. Pour être plus précis et concret, dans le traité France-Andorre de 2001, il est dit : « La Partie française cède à l’État andorran une portion de territoire d’une superficie totale de 15 595 mètres carrés. La Partie andorrane cède à l’État français une portion de territoire d’une superficie totale de 15 595 mètres carrés. » Soit une étendue de l’ordre d’un hectare et demi, donc dix fois moindre que la portion de territoire wallon qui est « abandonnée » à la Hollande dans le projet belge. Et c’est bien un mètre pour un mètre… De même, dans le traité France-Luxembourg de 2006, il est dit : « La Partie française cède à la Partie luxembourgeoise une portion de territoire d’une superficie totale de 8 ha 96 a 79 ca. La Partie luxembourgeoise cède à la Partie française une portion de territoire d’une superficie totale de 8 ha 96 a 79 ca ». Et c’est exactement pareil pour les autres traités mentionnés.

C’est très clair, pour des étendues territoriales comparables voire nettement plus petites que dans la présente affaire belgo-hollandaise, la France (environ trente fois plus grande que la Wallonie), met en œuvre avec ses partenaires et en plein accord avec eux une compensation territoriale intégrale (même avec un pays comme Andorre, plus de mille fois plus petit que la France…). Ainsi, puisque la France (551 000 Km² pour sa partie européenne) ne fait grâce d’aucun m² dans ses échanges territoriaux, comment justifier que la Belgique puisse « abandonner » 140 000 m² wallons (Wallonie : 16 844 km²) ?

On note aussi que ces compensations territoriales prises comme exemples, toujours exactes au m² près, ne sont donc en rien « amendées » par l’intérêt des opérations et installations que permettent ces transferts territoriaux. Sinon, par exemple, la France aurait pu obtenir de la Suisse une compensation territoriale supplémentaire pour l’extension de l’aéroport de Genève, d’autant que celui-ci exporte ses nuisances, notamment acoustiques, en France. On voit donc combien il est difficile de prétendre que cet « abandon » belge au profit de la Hollande serait effectivement une contrepartie justifiée à la contribution hollandaise à la réalisation de la nouvelle écluse géante de Lanaye.

Un dernier argument consiste à dire que ce serait pour l’entretien de relations de « bon voisinage » que la Belgique consentirait à la Hollande ce petit « cadeau » (fort joli et grandement appréciable, puisqu’il s’agit d’une réserve naturelle, de grande valeur dans cette zone à forte activité économique). Or, outre qu’on ne sait pas quel « cadeau » aurait fait la Hollande à la Belgique au nom de même entretien de ce « bon voisinage », on doit souligner que la France, la Suisse, Andorre et le Luxembourg sont des pays qui vivent en « bon voisinage », et que, cependant, aucun n’abandonne, au nom de ce « bon voisinage », le moindre m² de son territoire à l’autre dans toutes ces opérations d’échanges. Et, il faut le répéter, cette exigence de compensation territoriale intégrale n’est pas que française, elle est mondiale, « bon voisinage » ou pas.

Alors, céder 14 hectares de territoire belgo-wallon à la Hollande sans contrepartie, si c’est bien aujourd’hui l’intention des autorités belges avec l’assentiment des autorités wallonnes, ce serait là un sacrifice en contradiction complète avec une pratique internationale homogène. Et il est aisé de vérifier qu’il en est bien ainsi, la documentation française et les autres documentations nationales sur ces traités internationaux d’échanges territoriaux étant d’accès public. Pour qu’une telle chose aussi exceptionnelle soit cependant possible, de la part de la Belgique, alors qu’elle est inconnue pour tous les autres États du monde, faut-il que la Belgique soit un État aux caractéristiques uniques au monde ? On serait tenté de le croire si on a en tête qu’il est pourtant si facile de faire autrement, sans remettre en cause l’opération si sa légitimité est confirmée…

4. Un projet facile à amender pour le rendre conforme aux intérêts de la Wallonie et de la Belgique, et le mettre en ligne avec les pratiques interétatiques en matière d’échanges de territoires.

Car ce projet, nuisible à la Wallonie, en l’état de nos connaissances, est d’autant plus exceptionnel et condamnable qu’il est extrêmement aisé de procéder, de la Hollande vers la Belgique et la Wallonie, à une cession complémentaire de territoire qui aboutirait à un équilibre territorial exact, au m² près, de l’échange projeté.

Car ces 14 hectares d’origine hollandaise qui « manquent » à la partie belgo-wallonne peuvent être simplement « trouvés » sur la frontière commune entre la Wallonie et la Hollande (et non sur la frontière flamando-hollandaise, puisque c’est la région wallonne qui est seule en cause côté belge).  En effet, il est très facile de trouver une telle surface, effectivement petite, et aussi petite pour la Hollande que pour la Belgique, de territoire hollandais à céder à la Belgique, qui soit non habitée, et qui jouxte la limite frontalière belgo-hollandaise qui court de l’Est de la semi-enclave flamande des Fourons à la frontière de l’Allemagne (zone des trois frontières).

En conclusion provisoire, dans l’attente d’informations nouvelles et surprenantes, il faut estimer avec force que la Belgique devrait donc, comme tout pays placé dans une même situation, exiger que la Hollande lui cède 14 hectares frontaliers, et non habités, pour conclure, sur des bases légitimes, l’accord territorial en cause. En outre, une solution encore plus simple se présente, puisque le « gap » de 14 hectares correspond peu ou prou à la surface de la presqu’île Ilale : il suffit que la Wallonie belge la garde, l’échange se limitant alors aux deux autres semi-enclaves, l’une belge, l’autre hollandaise.

5. Un projet qui donne l’opportunité de poser la question du lien territorial à créer entre Bruxelles et la Wallonie.

Un bourgmestre « élu et non nommé » (spécialité belge) de la périphérie de Bruxelles, en apprenant l’existence de cet échange belgo-hollandais, a fait le rapprochement avec la question existentielle des limites territoriales de Bruxelles, mais il est resté isolé.

Pourtant, ce rapprochement est pleinement justifié. En effet, comment croire qu’il serait possible de faire vivre une Fédération Wallonie-Bruxelles, face à l’hostilité de la Flandre, si les deux entités ne maîtrisent pas leurs relations territoriales, lesquelles, dans la situation présente de complet enclavement de Bruxelles en Flandre, sont totalement sous le contrôle de celle-ci. C’est bien pourquoi les quatre principaux partis franco-belges avaient posé par écrit en 2008 leur engagement collectif de ne pas consentir à la scission de « BHV » sans un élargissement/désenclavement de Bruxelles. On sait qu’ils y ont renoncé en 2011, pour « sauver la Belgique ».

Or, la question du désenclavement de Bruxelles par la création d’un lien territorial entre Bruxelles et la Wallonie n’est pas, en pratique, si difficile à résoudre, contrairement à ce qui est généralement cru. Si on se borne à l’essentiel, c’est-à-dire à la création d’un lien « fonctionnel » entre les deux entités, qui placerait sous compétence bruxelloise et/ou wallonne les courtes sections de voies ferrées (quatre) et autoroutes (trois) qui relient la Wallonie et Bruxelles, ce lien « fonctionnel » mettrait en jeu une étendue de territoires comparable à celle qui est en cause dans le projet d’échange belgo-hollandais. Et le transfert de la Flandre au couple Wallonie-Bruxelles de ces très modestes territoires donnerait lieu à compensation territoriale intégrale par ceux-ci. La Flandre ne perdrait pas un m² de sa terre sacrée. Dès lors, pourquoi donc ce qui est possible entre le Royaume de Belgique et le Royaume des Pays-Bas hollandais, avec de surcroit le consentement à une perte territoriale pour la Wallonie belge, est-il impossible entre trois Régions du Royaume belge, sans aucune perte territoriale pour la Flandre ?  Voilà un autre mystère qui mériterait d’être élucidé.

Au fond, et c’est peut-être là le principal intérêt posé par cette affaire belgo-hollandaise : elle met en exergue combien la partie franco-belge est perdante à tous les coups.

6. Un projet qui, en l’état, interpelle sur le fonctionnement du Royaume, peu protecteur des intérêts « francophones ».

En effet, comment une commission intergouvernementale, dont les travaux ont été nécessairement pilotés par les deux gouvernements belge et hollandais, peut-elle proposer formellement, au nom de la partie belge, un abandon de territoire « national », même modeste, à un État étranger même voisin et ami, ceci en contradiction frontale avec ce que font tous les États, petits ou grands, en pareille circonstance ?

Pourquoi donc la Belgique se prépare, présentement, à ne pas demander la compensation exacte des surfaces territoriales en situation d’être cédées aux Pays-Bas hollandais ? Pourquoi la Belgique est-elle le seul État au monde prêt à procéder ainsi ? Et cette intention ne met-elle pas en jeu la responsabilité du Roi des Belges qui, dans le serment qu’il prête lors de sa prise de possession du trône : « jure…de maintenir …l’intégrité du territoire », comme le veut la Constitution belge ?

Du coup, quelle interprétation politique doit-on donner à cette impuissance  « francophone » ? Le fait que l’État central belge est piloté par la Flandre, le camp « francophone » n’en étant que le co-pilote subordonné, est un début d’explication. Pour compléter cette explication insuffisante, un esprit critique et simple répondra que les « francophones », face au camp néerlandais, sont portés à la dérobade. Ce serait un peu court… Mais, quoi qu’il en soit réellement de l’enjeu caché de cet échange inégal, les citoyens belges, et précisément ceux de Wallonie, ont droit à une explication, complète et détaillée, de cette affaire, dont le côté mystérieux doit être éclairé. Et la responsabilité des politiques franco-belges et tout particulièrement wallons, est donc engagée.

7. Conclusion.

Les citoyens franco-belges actifs ne peuvent laisser, sans réagir, l’État Belgique, sous direction flamande, céder 14 hectares de territoire wallo-belge, sans contrepartie connue, à la Hollande. Plus encore les Wallons, qui, quel que soit leur sentiment d’appartenance, ne peuvent consentir à un tel abandon. Mais c’est évidemment encore plus vrai pour les « régionalistes » wallons, concernés au premier chef par la perte d’un territoire exclusivement wallon, sans compensation, et qui ne peuvent se taire, sauf à consentir à se renier.

A ce stade de l’affaire, ceux qui consentent à voir l’enjeu de principe qu’elle représente, doivent interroger, fermement, les pouvoirs publics belges et wallons. Ce projet d’échange territorial belgo-hollandais est-il bien ainsi que le dit « La Libre », « lesté », en l’état, d’une perte territoriale pour la Belgique et la Wallonie, et, si oui, pourquoi n’obéit-il pas aux règles habituelles des traités interétatiques relatifs à des échanges territoriaux de ce type ?

Pour notre part, puisque cette affaire est loin d’être conclue – elle ne le sera qu’une fois validée par la loi votée par le Parlement et promulguée par le Roi – nous ne manquerons pas d’en assurer le suivi, et d’intervenir à nouveau en tant que de besoin.

Jacques Lenain

Voir aussi l’évolution des limites de Bruxelles-Capitale.